Η επιτάχυνση της ενεργειακής μετάβασης αποτελεί πλέον κεντρικό άξονα δημόσιας πολιτικής, με το νέο νομοσχέδιο του ΥΠΕΝ για τις ΑΠΕ να φιλοδοξεί να απλοποιήσει και να επιταχύνει τη χωροθέτηση των σχετικών έργων αναδιαμορφώνοντας το καθεστώς επιτρεπόμενων χρήσεων, ιδίως σε προστατευόμενες περιοχές.

Ωστόσο, πίσω από την επιδίωξη της πράσινης ανάπτυξης, αναδύεται μια γνώριμη νομική προβληματική, η τάση υποκατάστασης του χωροταξικού σχεδιασμού από οριζόντιες νομοθετικές ρυθμίσεις.

1

Το φαινόμενο αυτό δεν είναι, φυσικά, πρωτόγνωρο. Ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (ΝΟΚ) επιχείρησε να ενισχύσει την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων μέσω μπόνους δόμησης, τα οποία όμως το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετώπισε με ιδιαίτερη αυστηρότητα, κρίνοντας ότι η γενικευμένη αύξηση ύψους και όγκου, χωρίς ειδικό πολεοδομικό σχεδιασμό και τεκμηρίωση, παραβιάζει το άρθρο 24 του Συντάγματος για την προστασία του περιβάλλοντος και την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Το κρίσιμο σφάλμα δεν ήταν το περιβαλλοντικό κίνητρο, αλλά ο τρόπος παροχής του με οριζόντια εφαρμογή χωρίς εξατομικευμένη αξιολόγηση.

Και όπως θα φανεί στη συνέχεια, το νέο νομοσχέδιο για τις ΑΠΕ φαίνεται να επαναλαμβάνει σε διαφορετικό βέβαια πεδίο την ίδια ακριβώς λογική.

Από τον χωροταξικό σχεδιασμό στην κατηγοριοποίηση: Τι φέρνει το νομοσχέδιο για τις ΑΠΕ

Σε πρώτη ανάγνωση, το νομοσχέδιο αποτελεί μια αναγκαία μεταρρύθμιση, αφού επιχειρεί να εξορθολογίσει τις επιτρεπόμενες χρήσεις γης ανά την επικράτεια και να επιταχύνει τις διαδικασίες αδειοδότησης έργων ΑΠΕ που αυτή τη στιγμή χαρακτηρίζονται από υπερβολική βραδύτητα και γραφειοκρατία. Στην πράξη, όμως, εισάγει ένα νέο μοντέλο ρύθμισης του χώρου, το οποίο βασίζεται όχι σε εξατομικευμένο σχεδιασμό, αλλά σε γενικές κατηγορίες περιοχών.

Συγκεκριμένα, το σύστημα που διαμορφώνεται οργανώνεται γύρω από τρεις βασικούς άξονες:

1) περιοχές Natura 2000

2) λοιπές προστατευόμενες περιοχές

3) εκτάσεις εκτός προστατευόμενων ζωνών.

Παράλληλα, το νομοσχέδιο δεν περιορίζεται σε αυτή τη βασική τριχοτόμηση, αλλά εισάγει και επιμέρους υποκατηγορίες, όπως ζώνες εντός Natura με διαφορετικά επίπεδα προστασίας ή αστικές περιοχές εντός προστατευόμενων ζωνών.

Η ουσία, ωστόσο, δεν βρίσκεται στον αριθμό των κατηγοριών, αλλά στη μεθοδολογία. Οι επιτρεπόμενες χρήσεις δεν καθορίζονται μέσω Τοπικών ή Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων, ούτε κατόπιν ειδικών περιβαλλοντικών μελετών για συγκεκριμένες περιοχές. Αντίθετα, ορίζονται με γενικούς κανόνες που δημιουργεί το οσονούπω ψηφισθέν νομοσχέδιο με τη λογική ότι «σε αυτή την κατηγορία επιτρέπεται αυτού του τύπου η αξιοποίηση των ΑΠΕ, ενώ στην άλλη η αξιοποίηση με διαφορετικό τρόπο και εύρος.

Η επιλογή αυτή εξυπηρετεί προφανώς τον στόχο της ταχύτερης και πιο προβλέψιμης αδειοδότησης έργων, δημιουργώντας ένα πλαίσιο όπου ο επενδυτής γνωρίζει εκ των προτέρων αν μια δραστηριότητα είναι επιτρεπτή, χωρίς να απαιτείται σύνθετη διαδικασία σχεδιασμού.

Όμως, ακριβώς εδώ ανακύπτει το κρίσιμο συνταγματικό ερώτημα. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει επανειλημμένα τονίσει ότι ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός αποτελεί προληπτικό εργαλείο προστασίας του περιβάλλοντος. Συνεπώς, δεν αρκεί μια γενική κατηγοριοποίηση του χώρου, αλλά απαιτείται ειδική εκτίμηση των συνθηκών κάθε περιοχής, της φέρουσας ικανότητάς της και των σωρευτικών επιπτώσεων των δραστηριοτήτων.

Η μετάβαση, λοιπόν, από τον σχεδιασμό στην κατηγοριοποίηση μέσω νόμου δεν είναι απλώς τεχνική επιλογή, αλλά θεσμική μετατόπιση, η οποία θυμίζει έντονα τη λογική του ΝΟΚ: γενικοί κανόνες που εφαρμόζονται οριζόντια, χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαιτερότητες του χώρου.

Natura 2000: Από την εξατομικευμένη προστασία στο γενικώς επιτρεπτό

Το πιο ευαίσθητο σημείο του νομοσχεδίου αφορά τις περιοχές του δικτύου Natura 2000, όπου επιχειρείται ένας εξορθολογισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων, με τροποποίηση του βασικού πλαισίου του ν. 1650/1986.

Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπεται ότι ορισμένες δραστηριότητες ΑΠΕ μπορούν να επιτρέπονται ακόμη και εντός προστατευόμενων περιοχών, ιδίως όταν πρόκειται για αστικά τμήματα ή ήδη διαμορφωμένες επιφάνειες. Βέβαια, διατηρείται η βασική απαγόρευση σε πυρήνες αυστηρής προστασίας, ενώ επιτρέπονται εξαιρέσεις για τεχνητές επιφάνειες, όπως στέγες ή υποδομές .

Η προσέγγιση αυτή επιχειρεί να ισορροπήσει μεταξύ προστασίας και ανάπτυξης. Όμως, από συνταγματική σκοπιά, το πρόβλημα είναι σαφές. Η νομολογία του ΣτΕ έχει παγίως δεχθεί ότι για κάθε δραστηριότητα σε περιοχές Natura απαιτείται ειδική οικολογική αξιολόγηση, η οποία εξετάζει τις επιπτώσεις στο συγκεκριμένο οικοσύστημα.

Με λίγα λόγια, το αν μια δραστηριότητα είναι επιτρεπτή σε περιοχή Natura δεν μπορεί να καθορίζεται εκ των προτέρων και γενικά από τον νομοθέτη, αλλά πρέπει να προκύπτει από εξατομικευμένη κρίση, βασισμένη σε επιστημονικά δεδομένα που αφορούν τη συγκεκριμένη περιοχή και όχι όλες τις περιοχές του ίδιου είδους.

Αντί, λοιπόν, να υιοθετηθεί για τις περιοχές Natura μια λογική του τύπου «εξετάζεται αν επιτρέπεται», το νομοσχέδιο εισάγει τη λογική «επιτρέπεται, εκτός αν απαγορεύεται», η οποία δεν είναι παράλογη, όταν θες να πατάξεις τις βραδείες γραφειοκρατικές διαδικασίες, όμως πιθανώς προσκρούει στο άρθρο 24 του Συντάγματος και στις ευρωπαϊκές υποχρεώσεις της χώρας για την προστασία της βιοποικιλότητας.

Προστατευόμενες περιοχές εκτός Natura: Η γκρίζα ζώνη της χαλάρωσης

Εξίσου κρίσιμη είναι η μεταχείριση των λοιπών προστατευόμενων περιοχών, όπως εθνικά πάρκα και περιοχές προστασίας της βιοποικιλότητας. Σε αυτές, το νομοσχέδιο φαίνεται να υιοθετεί μια πιο ευέλικτη προσέγγιση, διευρύνοντας τις επιτρεπόμενες χρήσεις υπό την επίκληση της βιώσιμης ανάπτυξης.

Η κατηγορία αυτή λειτουργεί ως ενδιάμεση ζώνη: ούτε πλήρως προστατευόμενη όπως το Natura, ούτε πλήρως ελεύθερη. Στην πράξη, όμως, η διεύρυνση των δραστηριοτήτων που επιτρέπονται σε αυτές τις περιοχές δημιουργεί έναν σημαντικό κίνδυνο, την αποδυνάμωση του καθεστώτος προστασίας χωρίς επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση.

Το ΣτΕ έχει επισημάνει ότι κάθε μεταβολή χρήσεων γης σε προστατευόμενες περιοχές πρέπει να βασίζεται σε ειδικές μελέτες και να εντάσσεται σε συνολικό σχεδιασμό. Δεν αρκεί μια γενική εκτίμηση ότι μια δραστηριότητα είναι συμβατή με το περιβάλλον, αλλά απαιτείται συγκεκριμένη ανάλυση των επιπτώσεων.

Η αναλογία με τον ΝΟΚ είναι και εδώ εμφανής. Όπως τα πράσινα μπόνους κατέληξαν να αυξάνουν τη δόμηση χωρίς συνολικό σχεδιασμό, έτσι και η διεύρυνση των χρήσεων σε προστατευόμενες περιοχές κινδυνεύει να οδηγήσει σε αποσπασματική ανάπτυξη χωρίς χωρική συνοχή.

Εκτός σχεδίου: Η «εύκολη» μετατόπιση της χωροθέτησης

Το πιο σύνθετο ζήτημα αφορά τις περιοχές εκτός προστατευόμενων ζωνών. Το νομοσχέδιο προβλέπει ότι οι κύριες περιοχές ανάπτυξης ΑΠΕ βρίσκονται εκτός Natura και άλλων καθεστώτων προστασίας, δημιουργώντας έτσι μια ευρεία κατηγορία εκτάσεων, στις οποίες η εγκατάσταση έργων καθίσταται ευχερέστερη.

Αν και δεν γίνεται ρητή αναφορά στην εκτός σχεδίου δόμηση, στην πράξη μεγάλο μέρος αυτών των εκτάσεων εμπίπτει σε αυτήν ακριβώς την κατηγορία, καθώς πρόκειται για αγροτικές ή αδόμητες περιοχές, χωρίς οργανωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό.

Η νομολογία του ΣτΕ έχει επανειλημμένα υπογραμμίσει ότι η εκτός σχεδίου δόμηση αποτελεί εξαίρεση και πρέπει να περιορίζεται. Η ανάπτυξη δραστηριοτήτων σε τέτοιες περιοχές οφείλει να γίνεται με ιδιαίτερη φειδώ και κατόπιν σχεδιασμού.

Το νομοσχέδιο, όμως, φαίνεται να ακολουθεί διαφορετική λογική. Αντί να εντάσσει τις ΑΠΕ σε οργανωμένα χωροταξικά σχέδια, επιτρέπει την εγκατάστασή τους με βάση το ίδιο αρνητικό κριτήριο που είδαμε και πριν: επιτρέπεται όπου δεν απαγορεύεται. Με τον τρόπο αυτό, η εκτός σχεδίου περιοχή μετατρέπεται σε βασικό πεδίο ανάπτυξης, όπου η συνολική εικόνα του χώρου υποχωρεί μπροστά στην ατομική αξιοποίηση.

Πράσινη ανάπτυξη χωρίς χωρικό έλεγχο;

Οπωσδήποτε, το νέο νομοσχέδιο του ΥΠΕΝ επιχειρεί να επιταχύνει μια αναγκαία μετάβαση, αφού η ανάπτυξη των ΑΠΕ αποτελεί προϋπόθεση για την αντιμετώπιση της κλιματικής κρίσης και την ενεργειακή ασφάλεια της χώρας. Ωστόσο, η μέθοδος που επιλέγεται εγείρει σοβαρά ερωτήματα.

Η υποκατάσταση του χωροταξικού σχεδιασμού από γενικές κατηγοριοποιήσεις και οριζόντιες ρυθμίσεις θυμίζει έντονα τη λογική που οδήγησε στις ακυρωτικές κρίσεις του ΣτΕ για τον ΝΟΚ. Και αν τελικά η ιστορία επαναληφθεί, θα επιτευχθεί το ακριβώς αντίθετο από το ζητούμενο. Αντί να δημιουργηθεί ασφάλεια δικαίου για προσέλκυση επενδύσεων μέσω της ταχύτητας και της προβλεψιμότητας, θα οδηγηθούμε στην ασάφεια και τη δαμόκλειο σπάθη των δικαστικών κρίσεων που επηρεάζουν τόσο έντονα εδώ και χρόνια την οικοδομική δραστηριότητα που βασίστηκε στον ΝΟΚ.