Ευρωπαϊκή Εισαγγελία vs Σύνταγμα: Μπορεί να παρακαμφθεί το άρθρο 86 για την ευθύνη Υπουργών;

Η υπόθεση των παράνομων αγροτικών επιδοτήσεων μέσω του ΟΠΕΚΕΠΕ δεν είναι η πρώτη φορά που η Ελλάδα έρχεται αντιμέτωπη με το ίδιο θεσμικό αδιέξοδο. Είχε προηγηθεί η τραγωδία των Τεμπών, όταν, παρά τη βαρύτητα των ευθυνών και το σοκ της κοινωνίας, η ποινική διερεύνηση ενδεχόμενων ευθυνών υπουργών προσέκρουσε στο ίδιο εμπόδιο, στο άρθρο 86 του Συντάγματος και στην ανάγκη προηγούμενης άδειας της Βουλής.

Και στις δύο περιπτώσεις, το πρόβλημα δεν ήταν μόνο εθνικής φύσης, ούτε είχε να κάνει μόνο με την ηθική διάσταση του θέματος και την ανάγκη -αν όχι απαίτηση- για κάθαρση και απόδοση δικαιοσύνης. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO), αρμόδια για εγκλήματα που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δήλωσε ευθέως ότι η ελληνική συνταγματική ρύθμιση λειτουργεί ως θεσμικό φρένο στην έρευνά της. Έτσι, μια διάταξη που μέχρι πρόσφατα αφορούσε κυρίως τον εσωτερικό πολιτικό διάλογο, βρέθηκε στο επίκεντρο ευθείας σύγκρουσης με το ευρωπαϊκό κράτος δικαίου.

Οπότε το ερώτημα αυτή τη στιγμή αναδύεται πιο ξεκάθαρο από ποτέ, ξεφεύγοντας από τα αμφιθέατρα των νομικών σχολών και απασχολώντας πλέον την πολιτική σκηνή με τρόπο αμφίρροπο. Υπερισχύει τελικά το Σύνταγμα του ενωσιακού δικαίου ως ο υπέρτατος νόμος της έννομης τάξης της Ελλάδας ή το ενωσιακό δίκαιο είναι τελικά ανώτερο του Συντάγματος;

Και αν θεωρήσουμε ότι ισχύει η πρώτη εκδοχή, τότε πώς επιτράπηκαν τα ιδιωτικά πανεπιστήμια με το σκεπτικό της απόφασης του ΣτΕ ότι κάθε διάταξη του Συντάγματος πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με τη σύγκλισή τους με το ενωσιακό δίκαιο;

Μήπως τα ιδιωτικά πανεπιστήμια και αυτή η ερμηνεία που είναι αντίθετη με το γράμμα του Συντάγματος, αλλά σύμφωνη με τις επιταγές του δικαίου της Ένωσης ανοίγει την πόρτα για τη δυνατότητα μιας ευθείας παρέμβασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας με απευθείας διώξεις κατά Υπουργών;

Πολιτική και ποινική ευθύνη υπουργών: Τι ακριβώς ισχύει με βάση το Σύνταγμα

Η ευθύνη των υπουργών στο ελληνικό Σύνταγμα διακρίνεται σε δύο επίπεδα. Από τη μία πλευρά υπάρχει η πολιτική ευθύνη (άρθρο 85 του Συντάγματος), δηλαδή η υποχρέωση λογοδοσίας για τις πολιτικές επιλογές, τις αποφάσεις και τις παραλείψεις τους. Η πολιτική ευθύνη κρίνεται στη Βουλή και, τελικά, στην κάλπη, καθώς δεν συνεπάγεται ποινή, αλλά πολιτικό κόστος με παραίτηση του υπουργού ή αποπομπή και απώλεια εμπιστοσύνης.

Από την άλλη πλευρά υπάρχει η ποινική ευθύνη, δηλαδή η ευθύνη για πράξεις ή παραλείψεις που συνιστούν ποινικά αδικήματα. Και εδώ ακριβώς παρεμβαίνει το άρθρο 86 του Συντάγματος, το οποίο προβλέπει ότι για αδικήματα που τελέστηκαν «κατά την άσκηση των καθηκόντων» τους, οι υπουργοί και υφυπουργοί δεν διώκονται όπως κάθε άλλος πολίτης, αλλά μόνο αν προηγηθεί απόφαση της Βουλής.

Η ρύθμιση αυτή δεν είναι ελληνική ιδιοτροπία. Γεννήθηκε κατά τον ευρωπαϊκό κοινοβουλευτισμό του 19ου αιώνα, σε μια εποχή που ο βασικός φόβος δεν ήταν η ατιμωρησία, αλλά η ποινικοποίηση της πολιτικής ζωής, με τη λογική ότι σε συστήματα με ασταθείς κυβερνήσεις και έντονες πολιτικές συγκρούσεις, η ποινική δίωξη μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ως εργαλείο ανατροπής πολιτικών αντιπάλων. Το φίλτρο του κοινοβουλίου θεωρήθηκε τότε θεσμική ασφάλεια.

Σήμερα, όμως, η ιστορική αυτή λογική μοιάζει ξεπερασμένη. Στις σύγχρονες φιλελεύθερες δημοκρατίες με ανεξάρτητη Δικαιοσύνη και ευρωπαϊκές εγγυήσεις κράτους δικαίου, το άρθρο 86 αντιμετωπίζεται όλο και περισσότερο ως ένα θεσμικό απολίθωμα, μια διάταξη που σχεδιάστηκε για άλλες εποχές, αλλά εξακολουθεί να παράγει αποτελέσματα στο παρόν, δημιουργώντας στην κοινωνία βαθύ αίσθημα αδικίας, αφού οι κατεξοχήν υπεύθυνοι βρίσκονται στο απυρόβλητο.

Πώς η διάταξη περί ποινικής ευθύνης των Υπουργών προσκρούει στο ευρωπαϊκό δίκαιο

Το πρώτο και προφανές πρόβλημα της διάταξης είναι προφανώς θεσμικό, αφού η αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου δοκιμάζεται και εντείνεται η επί της ουσίας απόσταση μεταξύ πολιτών και μελών της κυβέρνησης. Όμως, πλέον η δικαιοπολιτική σκοπιά είναι η λιγότερο κρίσιμη, αφού αναδύεται ένα άλλο, πολύ πιο απτό προβληματικό σημείο, το οποίο έγινε σαφές με την υπόθεση των Τεμπών και πλέον στο σκάνδαλο του ΟΠΕΚΕΠΕ έχει λάβει τη μορφή ευθείας σύγκρουσης με την ευρωπαϊκή έννομη τάξη.

Η Ελλάδα, ως κράτος-μέλος της ΕΕ, έχει συγκεκριμένες υποχρεώσεις, με το άρθρο 325 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ να επιβάλλει στα κράτη να προστατεύουν αποτελεσματικά τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Παράλληλα, η Οδηγία PIF (2017/1371) προβλέπει ότι οι απάτες εις βάρος του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού πρέπει να διώκονται ποινικά με πραγματικά αποτελεσματικό τρόπο.

Ακριβώς γι’ αυτό δημιουργήθηκε και η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Για να ερευνά και να ασκεί διώξεις χωρίς πολιτικά φίλτρα, όταν διακυβεύονται ευρωπαϊκά κονδύλια. Όταν, όμως, στην Ελλάδα η έρευνα παγώνει μόλις εμφανιστεί πιθανή εμπλοκή υπουργού και ο φάκελος μεταφέρεται στη Βουλή, η EPPO αδυνατεί να ασκήσει τις αρμοδιότητές της.

Παράλληλα, η σύγκρουση δεν είναι μόνο λειτουργική, αλλά αγγίζει και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, και ειδικά το άρθρο 47, που κατοχυρώνει το δικαίωμα σε αποτελεσματική δικαστική προστασία. Όταν η ποινική διερεύνηση εξαρτάται από πολιτική βούληση, γεννάται εύλογα το ερώτημα αν η προστασία αυτή είναι πράγματι αποτελεσματική, όπως απαιτεί το ενωσιακό δίκαιο.

Πώς μπορεί, λοιπόν, να επιλυθεί αυτή η σύγκρουση; Μπορεί να αγνοηθεί η συνταγματική διάταξη από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία με τη λογική της υπερίσχυσης του ενωσιακού δικαίου ή η ρύθμιση μπορεί να αλλάξει μόνο μέσω της συνταγματικής αναθεώρησης (εφόσον γίνει, πράγμα σχετικά απίθανο και σίγουρα με καμία δυνατότητα άμεσης τροποποίησης);

Τι λένε οι συνταγματολόγοι

Το ενδιαφέρον στοιχείο στη συζήτηση είναι ότι, παρά τις επιμέρους διαφωνίες, υπάρχει μια ευρεία σύγκλιση σε επίπεδο συνταγματικής θεωρίας. Πλέον σχεδόν κανένας Έλληνας συνταγματολόγος δεν υπερασπίζεται το άρθρο 86 ως επιτυχημένη ή σύγχρονη ρύθμιση.

Η βασική διαφορά έγκειται στο πώς αντιμετωπίζεται αυτή η σύγκρουση με το ενωσιακό δίκαιο ειδικότερα και η ανάγκη αναθεώρησης της συγκεκριμένης διάταξης γενικότερα. Φωνές, όπως του Σπύρου Βλαχόπουλου και του Ευάγγελου Βενιζέλου, αναγνωρίζουν μεν το πρόβλημα, αλλά επιμένουν ότι η λύση δεν μπορεί να είναι η παράκαμψη του Συντάγματος, ειδικά μέσω ισχυρού εισαγγελικού ακτιβισμού, αλλά μόνο η τυπική συνταγματική αναθεώρηση.

Από την άλλη, έγκριτοι συνταγματολόγοι, όπως ο Νίκος Αλιβιζάτος, ο Αντώνης Μανιτάκης και ο Ξενοφών Κοντιάδης,  μιλούν για το λεγόμενο «ζωντανό» Σύνταγμα, για ένα Σύνταγμα δηλαδή που δεν αντιμετωπίζεται ως ένα άκαμπτο και αποκομμένο από την κοινωνική και θεσμική πραγματικότητα κείμενο, αλλά ως ένα δυναμικό πλαίσιο κανόνων, το οποίο ερμηνεύεται και εφαρμόζεται σε συνάρτηση με τις εξελίξεις της κοινωνίας, της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό, η συνταγματική ερμηνεία δεν εξαντλείται στο γράμμα των διατάξεων, αλλά λαμβάνει υπόψη τον σκοπό τους, τις σύγχρονες ανάγκες λογοδοσίας και διαφάνειας, καθώς και τις δεσμεύσεις που απορρέουν από τη συμμετοχή της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στο ευρωπαϊκό νομικό κεκτημένο.

Σε αυτή τη λογική, άλλωστε, εντάσσεται και η πρόσφατη συζήτηση γύρω από το άρθρο 16 και τη λειτουργία μη κρατικών πανεπιστημίων. Παρότι η διατύπωση της συνταγματικής διάταξης, σε μια γραμματική ανάγνωση, αποκλείει ρητά την ίδρυση ΑΕΙ από μη κρατικούς φορείς, η ερμηνεία που υιοθετήθηκε από το ΣτΕ κινήθηκε σε διαφορετική κατεύθυνση, προσεγγίζοντας το άρθρο 16 υπό το πρίσμα της συμμετοχής της Ελλάδας στην ΕΕκαι της ανάγκης ερμηνευτικής προσαρμογής του εθνικού συνταγματικού δικαίου στο ενωσιακό κεκτημένο. Έτσι, χωρίς τυπική αναθεώρηση, το άρθρο 16 ερμηνεύθηκε με τρόπο που επέτρεψε τη λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων, αναδεικνύοντας στην πράξη πώς ένα «ζωντανό» Σύνταγμα μπορεί, μέσω της ερμηνείας, να προσαρμόζεται σε νέες θεσμικές και κοινωνικές πραγματικότητες, ακόμη και όταν το γράμμα της διάταξης παραμένει αμετάβλητο.

Μπορεί να παρακαμφθεί το άρθρο 86; Το παράδειγμα του άρθρου 16

Έτσι, γίνεται σαφές ότι στον δημόσιο διάλογο έχει αρχίσει να διατυπώνεται μια τολμηρή σκέψη. Κάποιοι αναρωτιούνται αν θα μπορούσε να ακολουθηθεί μια ερμηνευτική διαδρομή αντίστοιχη με εκείνη που άνοιξε πρόσφατα για το άρθρο 16 του Συντάγματος και τα μη κρατικά πανεπιστήμια, με δεδομένο ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι, παρότι κατά γράμμα το Σύνταγμα δεν επιτρέπει ιδιωτικά πανεπιστήμια, η ερμηνεία του πρέπει να λαμβάνει υπόψη το ενωσιακό δίκαιο και την ανάγκη εναρμόνισης.

Μήπως, λοιπόν, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι και το άρθρο 86 πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως του ευρωπαϊκού δικαίου, ώστε η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να μπορεί να ασκήσει δίωξη για υποθέσεις όπως ο ΟΠΕΚΕΠΕ χωρίς άδεια της Βουλής;

Η απάντηση για την πλειονότητα των νομικών είναι επιφυλακτική έως αρνητική. Άλλο πράγμα είναι μια ερμηνευτική μετατόπιση από το ανώτατο δικαστήριο της χώρας και άλλο η de facto παράκαμψη μιας ρητής συνταγματικής διάταξης από ένα υπερεθνικό όργανο. Γι’ αυτό και η άποψη ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία μπορεί να παρακάμψει μόνη της το άρθρο 86 θεωρείται εξαιρετικά τραβηγμένη, αν όχι αβάσιμη.

Φυσικά, το βέβαιο είναι ότι η ευθύνη υπουργών δεν αποτελεί πλέον ένα αμιγώς ελληνικό, θεωρητικό πρόβλημα, αλλά παράγει πραγματικά αποτελέσματα, καθώς μπλοκάρει έρευνες, προκαλεί κοινωνική ένταση και φέρνει την Ελλάδα σε δύσκολη θέση έναντι των ευρωπαϊκών της δεσμεύσεων.

Και ίσως αυτός να είναι ο λόγος που, για πρώτη φορά μετά από δεκαετίες, η συζήτηση δεν αφορά μόνο το αν το άρθρο 86 είναι προβληματικό. Αφορά το αν το ελληνικό συνταγματικό σύστημα μπορεί να συνεχίσει να το διατηρεί χωρίς σοβαρό θεσμικό και ευρωπαϊκό κόστος.

Διαβάστε επίσης:

Όλο το σχέδιο για τα δάνεια σε ελβετικό φράγκο – Το κλιμακωτό κούρεμα και η μετατροπή σε ευρώ με σταθερό επιτόκιο

Κυριάκος Μητσοτάκης: Νέο πρόγραμμα ανακαίνισης με επιδότηση 90%, επιστροφή δύο ενοικίων για εκπαιδευτικούς, νοσηλευτές, γιατρούς στην επαρχία, νέοι περιορισμοί στο AirBnb