Εθνική Τράπεζα: Γιατί βλέπει συρρίκνωση των φορολογικών εσόδων, γιατί θεωρεί καταλύτη τον έλεγχο των δαπανών

Στη συγκράτηση των δαπανών και το διατηρήσιμο πλεόνασμα στην κοινωνική ασφάλιση, το οποίο οφείλεται, κυρίως, στη μείωση της δαπάνης για συντάξεις, αποδίδεται η νέα δημοσιονομική υπεραπόδοση του 2018, σύμφωνα με ανάλυση της Εθνικής Τράπεζας για την ελληνική οικονομία.

Όπως επισημαίνεται, το πρωτογενές πλεόνασμα ανήλθε σε ιστορικά υψηλό επίπεδο το 2018 (4,3% του ΑΕΠ, από 4,1% το 2017) υπερβαίνοντας, για 3ο συνεχές έτος, το στόχο ύψους 3,5% του ΑΕΠ του πλαισίου Ενισχυμένης Εποπτείας.

Η υπεραπόδοση ανήλθε σε 0,8% του ΑΕΠ (€1,5 δισ.), υπερβαίνοντας το κόστος των επεκτατικών μέτρων ύψους 0,5% του ΑΕΠ (€0,9 δισ.), που εφαρμόζονται το 2019.

Η σύνθεση του υπερπλεονάσματος το 2018 είναι παρόμοια με αυτή της διετίας 2016-2017, υποδηλώνοντας τη διαρθρωτική φύση των προσαρμογών που έχουν συντελεστεί. Συγκεκριμένα, η μείωση στις πρωτογενείς δαπάνες της Γενικής Κυβέρνησης (κατά 0,8% του ΑΕΠ ετησίως), αντιστάθμισε τη μικρή μείωση των συνολικών εσόδων (κατά 0,25% του ΑΕΠ) κυρίως λόγω της υπεραπόδοσης στον προϋπολογισμό της κοινωνικής ασφάλισης.

Όσον αφορά τη διάρθρωση του ισοζυγίου, το πρωτογενές πλεόνασμα Κεντρικής Κυβέρνησης αυξήθηκε σε 2,3% του ΑΕΠ από 2,0% το 2017, ενώ το πλεόνασμα στον τομέα κοινωνικής ασφάλισης και προστασίας διαμορφώθηκε στο 1,8% του ΑΕΠ (€3,3 δισ.) – έναντι εκτιμήσεων του Κρατικού Προϋπολογισμού 2019 για πλεόνασμα 1,2% του ΑΕΠ (€2,2 δισ.) – μέσω, κυρίως, της μείωσης της δαπάνης για συντάξεις κατά 0,7% του ΑΕΠ.

Γενικότερα, ο έλεγχος των  πρωτογενών δαπανών, ώστε να αυξάνονται με ρυθμό χαμηλότερο από το ΑΕΠ (σε τρέχουσες τιμές), αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη διατήρηση υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων μεσοπρόθεσμα.

Το συνολικό ελληνικό δημόσιο χρέος αυξήθηκε σε 181,1% του ΑΕΠ στο τέλος του 2018 από 176,2% το 2017. Εντούτοις, εξαιρώντας το δανεισμό ύψους €14,4 δισ. κατά το 2018 για τη χρηματοδότηση τμήματος του αποθεματικού ρευστότητας, το χρέος θα είχε συρρικνωθεί, σε σχέση με το 2017, κατά 2,9 ποσοστιαίες μονάδες.

Οι προκλήσεις για την περίοδο 2019-2022

Όπως υπογραμμίζεται στην ανάλυση της Εθνικής Τράπεζας, οι παρατηρούμενες τάσεις στο σύνολο της Γενικής Κυβέρνησης το 2018 υπογραμμίζουν τα επιτεύγματα αλλά και τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η δημοσιονομική πολιτική κατά την περίοδο 2019-2022.

Συγκεκριμένα, και βάσει της εμπειρίας από την περίοδο 2016-2018, καθοριστικό μέσο για την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων αποτελεί ο αξιόπιστος έλεγχος των δαπανών ως ποσοστό του ΑΕΠ (που εξασφαλίζεται μέσω της αύξησή τους με ηπιότερο ρυθμό από το ονομαστικό ΑΕΠ). Ουσιαστικά, η αποτελεσματική συγκράτηση των δαπανών είναι κρίσιμη για τη δημιουργία «δημοσιονομικού χώρου», δηλαδή περιθωρίου για άσκηση πολιτικών όπως η μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, η ενίσχυση των επενδύσεων ή/και η χρηματοδότηση ενεργών πολιτικών επανένταξης των μακροχρόνια ανέργων στην αγορά εργασίας.

Είναι αναμενόμενο, και σύμφωνο με τη διεθνή εμπειρία, τα φορολογικά έσοδα να σημειώσουν ήπια συρρίκνωση όσο η οικονομική ανάκαμψη συνεχίζεται, υποθέτοντας σταθερό επίπεδο φορολογικής συμμόρφωσης και απουσία μεταβολών στο φορολογικό σύστημα. Η τάση αυτή οφείλεται, μεταξύ άλλων, (α) στην ανελαστικότητα επιμέρους κατηγοριών εσόδων ως προς την οικονομική δραστηριότητα, τουλάχιστον σε βραχυπρόθεσμο ορίζοντα (λ.χ. ΕΝΦΙΑ) και (β) στη φυσιολογική ροπή ανάκαμψης του ποσοστού αποταμίευσης των νοικοκυριών, από το εξαιρετικά χαμηλό τρέχον επίπεδο, με αποτέλεσμα η τελική δαπάνη και τα φορολογικά έσοδα να αυξάνουν με ηπιότερο ρυθμό από το διαθέσιμο εισόδημα.

Ως εκ τούτου, κατά την περίοδο 2019-2022, εκτιμάται ότι τα φορολογικά έσοδα θα μειωθούν ως ποσοστό του ΑΕΠ κατά περίπου 2,0 ποσοστιαίες μονάδες, σωρευτικά, παρότι σε ονομαστικούς όρους θα ενισχυθούν κατά €5,0 δισ. ετησίως κατά μέσο όρο (μέσω αύξησης της δραστηριότητας και κατ’ επεκταση της φορολογικής βάσης), με συνέπεια ο αξιόπιστος έλεγχος των δαπανών να παραμένει ο καταλύτης για τη διατήρηση των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων τα επόμενα χρόνια.

Συγκεκριμένα η Δ/νση Οικονομικής Ανάλυσης της ΕΤΕ εκτιμά ότι εάν η μέση ετήσια αύξηση των πρωτογενών δαπανών στο σύνολο της Γενικής Κυβέρνησης συγκρατηθεί την περίοδο 2019-2022 στο 1,2% ετησίως (έναντι 0,6% το 2018) – που αντιστοιχεί στο ένα τρίτο, περίπου, του ετήσιου ρυθμού αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ την ίδια περίοδο – θα οδηγήσει σε μείωσή τους, ως ποσοστό του ΑΕΠ, κατά περισσότερο από 3 ποσοστιαίες μονάδες, υπερ-αντισταθμίζοντας την προσδοκώμενη κάμψη των φορολογικών εσόδων κατά 2,0% του ΑΕΠ.

Ως εκ τούτου, υπό αυτό το σενάριο δημιουργείται περιθώριο για μόνιμη δημοσιονομική επέκταση της τάξης του 0,5% του ΑΕΠ χωρίς να απειλείται η επίτευξη του στόχου για πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ την ίδια περίοδο και χωρίς τη λήψη οποιουδήποτε νέου περιοριστικού δημοσιονομικού μέτρου.

Αντιστοίχως, περαιτέρω πρόοδος προς την κατεύθυνση περιορισμού της φοροδιαφυγής – η οποία αποτελεί διαρκή πρόκληση τόσο στο σκέλος των άμεσων όσο και των έμμεσων φόρων – θα μπορούσε να οδηγήσει στο ίδιο δημοσιονομικό αποτέλεσμα ακόμη και με ετήσιο ρυθμό αύξησης των πρωτογενών δαπανών σημαντικά υψηλότερο του προαναφερόμενου 1,2% ετησίως.

Και πάλι, ωστόσο, η φύση και το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα των δαπανών παραμένουν κρίσιμα για την ποιότητα της δημοσιονομικής προσαρμογής και τη διατηρησιμότητά της μακροχρόνια.

Η δυναμική των μεγεθών του ασφαλιστικού συστήματος είναι συμβατή με την ανωτέρω λογική και αποδίδει αυξημένα πλεονάσματα τα τελευταία χρόνια, κατά τη διάρκεια των οποίων ενσωματώθηκαν και οι σωρευτικές εξοικονομήσεις δαπανών από τις διαθρωτικές παρεμβάσεις των προηγούμενων ετών.

Η προαναφερόμενη ευνοϊκή τάση στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης αναμένεται διατηρηθεί μέσω της στήριξης της οικονομικής ανάκαμψης και των θετικών τάσεων στην αγορά εργασίας (περαιτέρω αύξηση της απασχόλησης κατά 1,5% ετησίως και αύξηση μέσων ωριαίων αμοιβών κατά 2,0% περίπου, το 2019), στο βαθμό που δεν υπάρξουν σημαντικές μεταβολές στις παροχές του συστήματος μέσω εκκρεμών δικαστικών αποφάσεων.

Τέλος, τα στοιχεία για το ελληνικό δημόσιο χρέος σε επίπεδο Γενικής Κυβέρνησης που περιλαμβάνονται στην ανακοίνωση των δημοσιονομικών στοιχείων για το 2018, επιβεβαιώνουν την έναρξη μιας μακροχρόνιας πορείας συρρίκνωσής του, ως ποσοστό του ΑΕΠ, που ξεκίνησε το 2018.

Συγκεκριμένα, εξαιρώντας το δανεισμό ύψους €14,4 δισ. κατά το 2018 για τη χρηματοδότηση τμήματος του αποθεματικού ρευστότητας του ελληνικού δημοσίου, το ελληνικό δημόσιο χρέος συρρικνώθηκε ήδη κατά 2,9 ποσοστιαίες μονάδες στο 173,3% του ΑΕΠ το 2018 (από 176,2% το 2017) και αναμένεται να μειωθεί κάτω από το 135% του ΑΕΠ στο τέλος της επόμενης δεκαετίας.

O ρυθμός αποκλιμάκωσης του χρέους αναμένεται να επιταχυνθεί τα επόμενα χρόνια, όσο το απόθεμα ρευστότητας θα χρησιμοποιείται σταδιακά για να αποπληρώνει το υφιστάμενο χρέος.